煤炭行業(yè)混合所有制改革進(jìn)展調(diào)查

來源： 中國電力新聞網(wǎng)      日期：14.06.24     

波瀾起伏的“混合”史

煤炭行業(yè)混合所有制改革進(jìn)展調(diào)查（上）

中國電力報(bào) 中電新聞網(wǎng)記者 艾順龍

“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。”十八屆三中全會(huì)《關(guān)于**深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為混合所有制經(jīng)濟(jì)一錘定音。

那么，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)到底能起到什么樣的作用？哪些領(lǐng)域更需要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)？難點(diǎn)何在？需要哪些方面的配套措施？在能源領(lǐng)域尤其煤炭行業(yè)，混合所有制又發(fā)展到什么程度？企業(yè)界人士的心態(tài)如何？為此，《中國電力報(bào)》記者專訪了多位經(jīng)濟(jì)界、煤炭界專家及煤企人士，試圖一探究竟。

混合所有制并不是新概念

“混合所有制并不是新概念。”社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員白玫認(rèn)為，混合所有制可以從宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀層面加以解釋。

在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，例如在1949～1952年期間，我國經(jīng)濟(jì)即包括國有經(jīng)濟(jì)、外國壟斷資本所有制經(jīng)濟(jì)、官僚買辦資本所有制經(jīng)濟(jì)、民族資本所有制經(jīng)濟(jì)、封建地主所有制經(jīng)濟(jì)的所有制，就是一種混合所有制。目前我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也是一種混合所有制。

就微觀層面來說，新中國成立初期的公私合營企業(yè)就是典型的混合所有制企業(yè)，當(dāng)前的中外合資企業(yè)中如果中資部分為公有制經(jīng)濟(jì)時(shí)，也屬于混合所有制范疇。

白玫表示，《決定》指出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，在微觀層面主要是針對(duì)國有企業(yè)改革而言。當(dāng)前，我國包括能源行業(yè)在內(nèi)的壟斷行業(yè)改革滯后，阻礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭，壟斷性國有能源企業(yè)在一些重要領(lǐng)域通過各種方式阻礙行業(yè)開放，使得民間資本難以進(jìn)入，影響了資源配置效率。

中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究會(huì)副秘書長牛克　  洪對(duì)此表示認(rèn)同。他認(rèn)為，在理解混合所有制經(jīng)濟(jì)概念的時(shí)候，不能片面地認(rèn)為國有與民營才是混合，事實(shí)上，國有（集體）與外資、民營之間的合作，都可以視為混合所有制的具體體現(xiàn)。

十八屆三中全會(huì)文件起草小組成員、中國社科院學(xué)部委員張卓元認(rèn)為，“國有企業(yè)實(shí)行股份制的改革，就是變成混合所有制經(jīng)濟(jì)，我們現(xiàn)在國有企業(yè)絕大部分都已經(jīng)進(jìn)行了股份制改革。不要一想到混合國有制經(jīng)濟(jì)都是國有控股的，現(xiàn)在也鼓勵(lì)非公有資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，可以國有資本控股，也可以非國有資本控股。”這種理解與《決定》的闡述是相吻合的。《決定》認(rèn)為，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭力。”因而，要“允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)……鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)。”

能源領(lǐng)域步伐滯后

如果說混合所有制在微觀層面主要是針對(duì)國有企業(yè)改革而言，那么，哪些領(lǐng)域更需要引入混合所有制？白玫說：“主要是具有自然壟斷特征的環(huán)節(jié)，比如資源開采領(lǐng)域。混合所有制改革是深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，它對(duì)于破除行政壟斷、放開投資、建立有效公平的市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制意義重大。”通過深入研究，白玫發(fā)現(xiàn)，能源行業(yè)混合所有制步伐要慢于工業(yè)部門。

“從國有資產(chǎn)占的比重看，1999年，我國工業(yè)部門和能源領(lǐng)域分別是77.74%和55.05%，這一數(shù)據(jù)到2011年分別是20.33%和50.06%。”即便是能源領(lǐng)域，不同產(chǎn)業(yè)的混合所有制步伐也不一致。眾所周知，中石油、中石化是今年才邁出混合所有制**步的。

牛克洪表示，改革開放以來，能源領(lǐng)域的混合所有制改革的發(fā)展并不平衡。

“石油天然氣、電力方面由于國家產(chǎn)業(yè)政策控制非常嚴(yán)格，加上投資巨大，因而不管是民營還是外資都很少能夠進(jìn)入，基本上是幾大公司為主。但煤炭行業(yè)的進(jìn)入門檻低，情況自然不一樣。”混合所有制發(fā)揮的作用一目了然。

“以煤炭行業(yè)為例，已進(jìn)行的混合所有制改革，提高了我國的煤炭供給能力，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障能源**發(fā)揮了重要作用。”白玫說。

煤炭“混合”的三種形態(tài)

誠然，進(jìn)入一個(gè)行業(yè)的首要門檻是資本壁壘。如果資本壁壘不存在或者很低，自然就容易進(jìn)入，而煤炭行業(yè)正是如此。由于各地煤炭資源的煤層深淺程度、地質(zhì)結(jié)構(gòu)條件不同，造成了煤炭資源稟賦的不同，在稟賦較好的地方開采煤炭不需較高的工藝和技術(shù)，因而也不需要過多的資金投入。

牛克洪為《中國電力報(bào)》記者詳細(xì)梳理了煤炭行業(yè)混合所有制改革的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀。我國煤炭行業(yè)的混合所有制改革始于上一輪煤市蕭條的結(jié)束之際。1998～2001年期間，煤市一片蕭條，哀鴻遍野猶如今日之狀。但到了2002年，煤市開始復(fù)蘇，隨之而來的則是煤炭供應(yīng)出現(xiàn)緊張，從而進(jìn)入“十年黃金發(fā)展期”。

2001年12月11日，原國家計(jì)委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，要求促進(jìn)民間投資的發(fā)展，逐步放寬投資領(lǐng)域，“除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵(lì)和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入”。《意見》還要求國有商業(yè)銀行要把支持民間投資作為信貸工作的重要內(nèi)容，各地區(qū)、各有關(guān)部門要實(shí)行公平合理的稅費(fèi)政策，切實(shí)減輕民間投資者的負(fù)擔(dān)，支持民間投資者到西部地區(qū)投資。

顯然，在不存在資本壁壘的情況下，政府又鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，自然是好事逢雙。煤炭行業(yè)就此迎來民間投資的**波浪潮，其中又以山西為著。一時(shí)之間，江浙地區(qū)的投資者紛紛飛往山西投資煤礦。這為今后的混合所有制埋下了伏筆。

煤炭混合所有制的**種情況始于國有煤企改制。牛克洪表示，國有煤企改革是我國煤炭工業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵一環(huán)。以山東為例，有些衰老礦井資源儲(chǔ)量不多，而企業(yè)又面臨困境，那么，為了可持續(xù)發(fā)展，也為了讓煤礦職工有動(dòng)力，就實(shí)行改制，企業(yè)折價(jià)后讓管理層持股、職工參股，國有股份全部退出或者僅保留20%～30%的股份，即改為純粹的民營企業(yè)或者混合所有制企業(yè)了。

混合所有制的**種情況是一些新建煤礦或配套項(xiàng)目。據(jù)了解，70%以上的新建項(xiàng)目都采取混合所有制并以國有控股為主，吸收職工集資入股，既籌集了項(xiàng)目建設(shè)資金，又激發(fā)了職工積極性。

*后一種情況則是煤炭黃金十年尤其是2003～2005年期間，煤市一片繁榮，煤價(jià)飆升，煤企開始擴(kuò)張；這時(shí)部分先前進(jìn)入的民營煤礦或套利轉(zhuǎn)讓，或盡管有煤礦資源卻對(duì)煤炭采選業(yè)不甚了解、經(jīng)營不善，于是趁機(jī)全部賣出或保留部分股份。

如果一切進(jìn)行順利，煤炭行業(yè)混合所有制業(yè)態(tài)將呈現(xiàn)出燎原之勢(shì)。

兼并重組沖擊波

然而，民營企業(yè)及職工持股的弊端也開始暴露，持股企業(yè)經(jīng)營只能贏不能虧，涉嫌變相損害國有資產(chǎn)權(quán)益，煤礦**事故頻發(fā)。

統(tǒng)計(jì)顯示，2004～2007年是我國煤礦**事故的高發(fā)期，重特大事故頻發(fā)，其中2005年國內(nèi)煤礦共發(fā)生重特大事故58起，死亡人數(shù)1739人。平均一周一起的重特大事故任誰也承受不起。

上述因素*終導(dǎo)致股權(quán)清理風(fēng)暴，其重要手段就是兼并重組。兼并重組一方面會(huì)繼續(xù)增加混合所有制的可能，但同時(shí)對(duì)于混合所有制也是巨大的沖擊。

2008年9月16日，國資委出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)職工持股、投資的意見》，要求進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)管理層持股、投資行為，妥善解決職工持股、投資存在的問題。

以山東為例，當(dāng)年山東省省管企業(yè)負(fù)責(zé)人會(huì)議要求在權(quán)屬企業(yè)和關(guān)聯(lián)企業(yè)入股的管理層人員退出股份或離開管理崗位，同時(shí)嚴(yán)格限制職工持股范圍，限期清理企業(yè)主業(yè)中的職工入股問題，職工股退出主業(yè)的*后期限為2009年10月。

“當(dāng)時(shí)有些煤礦的國有股份本來只有20%，但政策下來之后，國有企業(yè)又把股份買回來了，”牛克洪說，“兼并重組通常會(huì)形成產(chǎn)權(quán)的多元化格局，除非是全資收購，但這種情況極少”。這種由政府主導(dǎo)并帶有強(qiáng)制性的措施在山西推向了高潮。

2009年5月，鑒于當(dāng)時(shí)我國能源中心西移、新能源比重?cái)U(kuò)大等能源格局改變的形勢(shì)，以及山西自身煤炭產(chǎn)業(yè)集中度和技術(shù)水平較低，資源環(huán)境破壞嚴(yán)重、煤礦**生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻等因素的影響，山西出臺(tái)《山西省煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》。《規(guī)劃》猶如晴空霹靂，掀起了規(guī)模**的煤炭重組風(fēng)暴。

根據(jù)山西官方公布的數(shù)據(jù)，整合后全省保留礦井1053處，其中國有（含地方國有獨(dú)資）礦約占19%，民營企業(yè)礦占28%，混合所有制煤礦約占53%。這種比例看上去符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的特征，但從兼并主體及整合后的產(chǎn)能結(jié)構(gòu)看，國企增長十分明顯。

學(xué)者趙志華等人在《中國煤炭業(yè)重組研究：產(chǎn)權(quán)交易與金融支持》一書中對(duì)此有精辟的論述。大致說來，95%以上的兼并主體為國有企業(yè)或政府控股企業(yè)，在混合所有制企業(yè)中被重組企業(yè)（基本為民營企業(yè)）占股上限不超過49%；重組后的國有大型企業(yè)及地方政府控股集團(tuán)的產(chǎn)能達(dá)8.7億噸，而 《規(guī)劃》中預(yù)計(jì)到2010年山西煤炭總產(chǎn)能為9億噸，亦即近97%的產(chǎn)能為國有企業(yè)壟斷，民營企業(yè)完全處于從屬地位。

至此，混合所有制業(yè)態(tài)在煤炭行業(yè)遭到****的沖擊。

“國進(jìn)民退”有可能被放大

不過，白玫提出了另外一種觀點(diǎn)。

她在考察山西國有企業(yè)的資產(chǎn)、工業(yè)總產(chǎn)值和國有企業(yè)數(shù)量占比（詳見附表）時(shí)發(fā)現(xiàn)，這三個(gè)指標(biāo)的總體趨勢(shì)是下降的，并且近年來下降的速度較快，“這表明山西省煤炭領(lǐng)域投資改革的力度很大。盡管這三個(gè)指標(biāo)并非顯線性下降，但有一些小范圍的波動(dòng)很正常”。  她認(rèn)為，上述數(shù)據(jù)中山西國企數(shù)量占比從2008年8.94%上升到2009年10.64%這一現(xiàn)象，很有可能被放大為“國進(jìn)民退”。“如果同時(shí)觀察同期國企資產(chǎn)及工業(yè)總產(chǎn)值占比，或許不會(huì)輕易得出‘國進(jìn)民退’的結(jié)論，而會(huì)感受到在煤炭領(lǐng)域國有企業(yè)改革力度真的不小！”